Massnahmen gegen Obdachlosigkeit: ein Reigen befristeter Mini-Massnahmen

LIVES Impact

Special Issue n°4 - COVID-19 Krise - 16. Dezember 2020

Die aktuelle Krisenlage, die nun allgemein als «Corona-Krise» bezeichnet wird, hat verschiedene Situationen starker sozialer Verletzbarkeit zum Vorschein gebracht. Unter anderen wurde eine Obdachlosigkeit sichtbar, die bereits lange vor der Krise Bestand hatte. Ab April 2020 mussten Gesundheitsschutzmassnahmen ergriffen werden, um den zu diesem Zeitpunkt auf der Strasse lebenden Personen Ausgangsbeschränkungen auferlegen zu können und um bestehende Hilfsprogramme durch neue Initiativen zu erweitern. Das Sichtbarwerden der Obdachlosigkeit bietet daher die Gelegenheit, das Wissen rund um ein gesellschaftliches Problem zu vertiefen, das in der Regel weitgehend ignoriert wird.

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Der «Lockdown» hat die Existenz von Obdachlosen in den Vordergrund gerückt und zwar über die Kreise von Fachleuten, AktivistInnen und Wohlfahrtsverbänden hinaus, die mit dieser Problematik gut vertraut sind und zum Teil seit Jahren den Ausbau von Hilfsmassnahmen einfordern. Die Obdachlosigkeit ist in der Schweiz kein neues Phänomen, aber auf politischer Ebene ist das Interesse an dieser Problematik gering (Kakpo und Cattacin, 2011; Schuwey und Knöpfel, 2014; Drilling et al., 2020). So verfügt die Schweiz beispielsweise weder über Statistiken zur Obdachlosigkeit noch über eine offizielle Begriffsbestimmung.  In den meisten europäischen Ländern ist die Wohnungslosigkeit seit rund vierzig Jahren ein Forschungsschwerpunkt (Choppin und Gardella, 2013), während die wissenschaftliche Beschäftigung mit dem Thema in der Schweiz gerade erst begonnen hat.

Seit dem Jahr 1987, wie die UNO das Internationale Jahr zur Beschaffung von Unterkünften für Obdachlose ausrief, hat sich der Europäische Dachverband der Wohnungslosenhilfe (FEANTSA) als Bezugspunkt für Informationen und die Bekämpfung von Obdachlosigkeit etabliert. Der Dachverband hat eine Typologie für Obdachlosigkeit, Wohnungslosigkeit und prekäre Wohnversorgung (ETHOS) entwickelt, anhand derer verschiedene «Wohnsituationen, die Formen von Obdachlosigkeit in ganz Europa gleichkommen» definiert und diese kommuniziert werden können: a) auf der Strasse lebende Menschen ohne eine Unterkunft, die als solche bezeichnet werden kann, b) Menschen mit Schlafplatz, der jedoch nicht von Dauer ist (z. B. in Einrichtungen), c) Menschen mit Zugang zu ungesicherten Wohnverhältnissen (die aufgrund prekärer Mietverhältnisse, Zwangsräumung, häuslicher Gewalt von starker Ausgrenzung bedroht sind) und schliesslich d) Menschen, die in ungeeigneten Räumen wohnen (Wohnwagen auf illegalen Campingplätzen, gesundheitsgefährdende Wohnungen, extrem überbelegte Räume).

In Bezug auf diese Wohnsituationen ist in der rund 40-jährigen europäischen Forschung ein umfangreiches Fachwissen entstanden und es wurden Synthesen erstellt, aus denen sich verschiedene Trends ableiten lassen. Welche Schlussfolgerungen lassen diese Forschungsarbeiten zu? Bestehen Querverbindungen zwischen der Lage in der Schweiz und der Situation in den Nachbarländern?

Forschungstrends in den EU-Ländern

Wie zu erwarten war, lässt sich auf Basis der Literaturauswertung bestätigen, dass Ursachen und Art der Obdachlosigkeit im Wesentlichen von staatlichen Sozialhilfesystemen abhängen, mit deren Instrumenten Obdachlosigkeit eingedämmt werden kann (Busch-Geertsema, Edgar, O’Sullivan und Pleace, 2010; Mayock, Sheridan und Parker, 2012; Pleace, 2010). Die zusammengefassten Erkenntnisse aus der Fachliteratur der letzten zwanzig Jahre belegen auch, dass die Obdachlosigkeit in Europa zugenommen und zum Teil andere Formen angenommen hat. Während die ersten Studien eine lokale (und maskuline), langfristige Obdachlosigkeit ans Licht brachten, deren Ursache in der fehlenden Behandlung sozialer Probleme lag, verweist die jüngere Forschung auf die Heterogenität der Wohnsituationen, die als Obdachlosigkeit gelten.

Zu den Personen, die auf der Strasse, in Notschlafstellen oder in ungesicherten oder ungeeigneten Unterkünften übernachten, gehören Wirtschaftsmigrantinnen und -migranten aus der Europäischen Union. Diese Menschen versuchen, durch einen Ortswechsel ihre Existenz zu sichern, und kehren nach einigen Jahren oder wenn neben dem Mangel an Beschäftigungsmöglichkeiten auch ein Zuhause fehlt in ihre Herkunftsländer zurück. Ethnische Minderheiten sind in dieser Kategorie überrepräsentiert, da sie aufgrund von Rassismus oder ihrem Migrantenstatus verletzbar sind, insbesondere durch Diskriminierung auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt, eingeschränkten Zugang zur Sozialhilfe und teilweise durch Unkenntnis ihrer Rechte (Pleace, 2010).

Ein weiterer Teil der obdachlosen Bevölkerung umfasst Staatsangehörige aus Ländern, die von der europäischen Politik als «Drittländer» eingestuft werden. Infolge der Schliessung der «Grenzen» im Europa des 20. Jahrhunderts (Blanchard, 2018) werden die Asylanträge dieser Personen und deren Begründung einer einseitigen Bewertung durch die zuständige Behörde unterzogen (Tabin, 2020). Wird den Antragstellern keine Aufenthaltsbewilligung erteilt oder ist diese abgelaufen, ist ihr Aufenthalt im Hoheitsgebiet illegal (Edgar, Doherty und Meert, 2004). Obwohl einige dieser Personen zum Teil seit Jahren einer nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit nachgehen, haben sie nur begrenzten oder keinen Anspruch auf sozialstaatliche Leistungen (Pleace, 2010).

Studien mit Fokus auf Geschlechtsunterschiede zufolge machen Frauen ein Drittel der obdachlosen Personen aus (Edgar und Doherty, 2001; Lelubre, 2012), und einmal mehr belegen die Studien auch hier die Vielfalt der Lebenslagen. In bestimmten ethnischen Gruppen gibt es mehr obdachlose Frauen als Männer, wie beispielsweise die in Italien lebenden «Roma»-Frauen oder die Marokkanerinnen in Spanien (Mostowska und Sheridan, 2016). Einige Frauen profitieren jedoch von dem «Vorteil», an stabilere Unterkunftseinrichtungen verwiesen zu werden (Loison-Leruste und Perrier 2019; Marpsat, 1999), als weiteres Kapitel der geschichtlichen Institutionalisierung abweichender Frauen (Amistini, 2003; O’Sullivan, 2016). Andere Studien zeigen auf, dass von Wohnungslosigkeit betroffene Frauen in der Regel vermehrt informelle Netzwerke in Anspruch nehmen, wie beispielsweise die Unterbringung bei Bekannten, Familienangehörigen oder in besetzten Häusern (Marpsat, 1999; Maurin, 2017; Reeve, Goudie und Casey, 2007), was die «verborgene» (Bretherton, 2017; Löstrand und Quilgars, 2016; Pleace, 2016) und «vorübergehende»(O’Sullivan, 2016) Art der Obdachlosigkeit von Frauen weiter begünstigt.

Und in der Schweiz?

Aufgrund des Fehlens politischer Definitionen, empirischer Daten und abgeschlossener Analysen ist über die Obdachlosigkeit in der Schweiz weiterhin wenig bekannt. Anhand der Ergebnisse aus zwei laufenden Studien, die von der Hochschule für Soziale Arbeit Nordwestschweiz durchgeführt und vom SNF finanziert werden[1], können derweil in Kürze Schätzungen zu Ausmass und Art der Obdachlosigkeit in verschiedenen Schweizer Städten angestellt werden.

Die von uns erhobenen lokalen und qualitativen Datensätze[2] erhärten in der Zwischenzeit verschiedene Feststellungen, die auf Ebene der europäischen Forschung getroffen wurden. Die Situation von Obdachlosen in der französischsprachigen Schweiz verweist auf eine Heterogenität der Lebenslagen. Von Wohnungslosigkeit betroffen sind Männer und Frauen aus unterschiedlichen Altersgruppen, einschliesslich Kindern und älteren Menschen, die aus der Schweiz, aus europäischen Ländern oder aus so genannten «Drittländern» stammen. Der administrative Status dieser Personen erzeugt unterschiedliche Verletzlichkeiten (Martin und Bertho, 2020).

Personen mit Aufenthaltsrecht in der Schweiz haben theoretisch einen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen, die sie vor der Obdachlosigkeit bewahren sollen. Die Nichtinanspruchnahme von Sozialhilfe seitens obdachloser Personen hat verschiedene Gründe, wie insbesondere das Fehlen von Papieren, mit denen die Personen ihren Wohnsitz in der Gemeinde belegen könnten, die Vorbehalte, die gegen die Beantragung einer als ungeeignet erachteten Hilfe bestehen oder auch im Fall von Personen mit Niederlassungsbewilligung die Befürchtung, dass letztere aufgrund der Bedingung entzogen bzw. nicht verlängert wird, dass die Person nicht «dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist» (Art. 63 AIG).

Dagegen können Personen, die keine Anwesenheitsbewilligung für die Schweiz haben, keinerlei Sozialhilfeansprüche geltend machen. Wirtschaftsmigrantinnen und -migranten aus EU- und EFTA-Mitgliedsstaaten müssen «über ausreichende finanzielle Mittel für die Dauer des beabsichtigten Aufenthalts und für die Rückreise in den Herkunftsstaat [...]» verfügen (SEM, «Bürgerinnen und Bürger der EU und EFTA – einschliesslich der Schweiz – und ihre Familienangehörigen»). Diese Verpflichtung, die auf Abkommen des Bundes mit der Europäischen Gemeinschaft und der EFTA zurückzuführen ist, ermöglicht den Staaten die Annahme von Gesetzesbestimmungen, die die Mobilität innerhalb von Europa (nach den Marktgesetzen) fördert, ohne jedoch zwingend «Ausländerinnen und Ausländern» in Notlagen zur Hilfe kommen zu müssen (Tabin, im Druck).

Für obdachlose Personen, die aus so genannten «Drittländern» kommen, gelten unterschiedliche rechtliche Regelungen. Asylsuchende in der Schweiz, die ihren Lebensunterhalt nicht bestreiten können, haben Anspruch auf eine Mindestversorgung durch die Sozialhilfe im Notfall. Diese wird in den meisten Fällen in Form von Sachleistungen erbracht, die weit unter den Leistungen der Sozialhilfe für Ansässige liegen (Art. 81 AsylG).  Diese Personen können obdachlos werden, wenn ihr Verfahren endet und ihnen insbesondere das Asyl verweigert wird – was gleich zu Verfahrensbeginn geschehen kann. Sie vermeiden es daher, diese minimalen Sozialhilfeleistungen im Notfall zu beantragen, die sie dazu zwingen würden, sich aktiv an ihrer eigenen Ausweisung aus dem Land zu beteiligen. Dabei leben einige seit Jahren in der Schweiz und gehen zum Teil einer nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit nach. Ohne Aufenthaltsbewilligung haben sie jedoch keinen Anspruch auf Sozialhilfe.

Andere verfügen über ein Visum oder einen Aufenthaltstitel, das bzw. der von einem anderen Mitgliedstaat des Schengenraums ausgestellt wurde. Gemäss dem Dubliner Übereinkommen können sich diese Personen für eine kurze Aufenthaltsdauer von höchstens «90 Tagen je Zeitraum von 180 Tagen» in der Schweiz aufhalten, jedoch (unter anderem und gleich europäischen Migrantinnen und Migranten) unter der Bedingung, dass sie «über ausreichende finanzielle Mittel für die Dauer des beabsichtigten Aufenthalts und für die Rückreise in den Herkunftsstaat [...]» verfügen (SEM, Drittstaatsangehörige). Das Recht auf Arbeit dieser Personen, die keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben, ist des Weiteren eingeschränkt und es muss der Nachweis erbracht werden, dass keine Schweizer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder Angehörige von EU- oder EFTA-MItgliedsstaaten das für die offene Stelle erforderliche Profil aufweisen (AIG, 5. Kapitel, 1. Abschnitt, Art. 21).

Artikel 12 der Schweizerischen Bundesverfassung garantiert ein universelles Recht, in Notlagen Hilfe zu erhalten, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind (BV, Art. 12). Dieses Recht wird jedoch nicht wirklich gewährt (Tabin, 2005). Darüber hinaus verfügen die Kantone und Gemeinden auf der Grundlage des Föderalismus über einen breiten Ermessensspielraum in Bezug auf das, was sie als «Notlage» erachten. Die Aufnahmekapazitäten und Zugangsbedingungen der Anlaufstellen für Obdachlose weisen zudem grosse Unterschiede auf. Im Kanton Waadt beispielsweise stellen lediglich einige Städte in Normalzeiten nächtliche Notunterkünfte zur Verfügung (gegen eine Gebühr, die von den Behörden – nicht aber von Personen ohne Einkommen – als moderat erachtet wird). Aufgrund einer Aufnahmekapazität, die bewusst unter der Menge der Personen mit Unterbringungsbedarf gehalten wird, haben bestimmte Kategorien in diesen Unterkünften Vorrang (zum Beispiel Personen mit Aufnahmebewilligung oder als «verletzlich» eingestufte Personen) oder es wird ein turnusmässiges Verfahren angewandt (zum Beispiel nach «ethnischen Quoten»  (Tabin, Knüsel und Ansermet, 2016)). Die Unterkünfte bringen ausserdem verschiedene Formen von Erschwernissen hervor (z. B. begrenzte Anzahl an Nächten, die Unterkunft muss morgens verlassen und alle persönlichen Gegenständen müssen mitgenommen werden), die obdachlose Personen von deren Nutzung abhalten (Bertho und Martin, im Druck). Unter gewöhnlichen Umständen sind die Massnahmen zur Bekämpfung von Obdachlosigkeit denn auch mit «Logiken der Abschreckung» verbunden (Terrolle, 2004, S. 153).

In diesem Kontext des «Elends der Elendsbewältigung»(Ansermet und Tabin, 2014) wurden zum Teil Initiativen ergänzend zu oder als Ersatz von Massnahmen des Sozialstaates auf den Weg gebracht (Lamoureux, 2002), um auf Initiative von BürgerInnen, AktivistInnen oder Wohltätigkeitsverbänden Betroffenen zu helfen durch: Suppenküchen, Erkundungsfahrten durch Sozialarbeitende, Verteilung von Decken für im Freien schlafende Menschen, Versorgungsbereiche, Öffnung besetzter Häuser usw. Diese ungleichmässig verteilten Aktionen, die bisweilen eine fragwürdige moralische Dimension aufweisen, haben aus Sicht der Ausführenden ihre Grenzen: Zwar können die Überlebensbedingungen von Obdachlosen durch solche Massnahmen verbessert werden, indem sie den Mangel an staatlichen Mitteln kompensieren. Sie tragen aber auch dazu bei, Notsituationen zu maskieren, und aufgrund ihrer Ungesetzlichkeit bergen sie zudem Risiken für diejenigen, die sie umsetzen: Ein leeres Haus zu besetzen, um dort Obdachlose unterzubringen, kommt einem Hausfriedensbruch gleich (Art. 186 StGB); einer Person ohne Aufenthaltsbewilligung Essen, ein wenig Geld oder ein Bett zu geben, ist nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG) gesetzwidrig (Art. 116).

In Zeiten der «Corona-Krise»

Die zur Eindämmung der Pandemie im Frühjahr 2020 getroffenen Massnahmen haben die an obdachlose Personen gerichteten Politiken sowie die von ihnen erfahrenen Lebensbedingungen beeinträchtigt. Zahlreiche Verbände, die zur Linderung der Prekarität Wiedereingliederungsmassnahmen anbieten, haben ihre Türen geschlossen und alle ihre Aktivitäten während des Lockdowns ausgesetzt. Die bereits bestehenden Unterkünfte mussten ihre Arbeitsabläufe zum Teil und manchmal unter Zwang ändern: Zusätzlich zur Umsetzung der für alle geltenden Massnahmen (Abstandhalten, Tragen von Mund-Nasen-Schutz, Isolierung von «Risikogruppen») mussten diese Einrichtungen einige Gemeinschaftsräume (Speisesäle) schliessen und Aktivitäten ins Freie verlegen (wie die Essensausgabe) bzw. die Hygienemassnahmen deutlich verstärken (zum Beispiel Reinigung von Verbrauchsartikeln).

Demgegenüber konnten Fachpersonen, soziale Bewegungen und Freiwillige bei ihrer Betreuung von Obdachlosen jedoch Massnahmen durchsetzen, die sie seit vielen Jahren erfolglos von den öffentlichen Stellen eingefordert hatten. Dank privater Hilfsfonds, wie insbesondere die Glückskette, und einer Erhöhung der öffentlichen Gelder wurden befristete Projekte zwar umgesetzt, die Verteilung fiel aber nach Region sehr ungleichmässig aus. Aktionen wurden ex nihilo in die Wege geleitet, wobei insbesondere die Öffnung von Gemeinschaftsräumen zu nennen ist, die von ungeschulten, von der Armee im Rahmen des Zivilschutzes rekrutierten Personen beaufsichtigt wurden, um auf der Strasse lebende Personen unter Lockdown zu stellen. In dieser einmaligen Situation standen in einigen Städten, vor allem aber in Gemeinschaftsunterkünften genügend Betten zur Verfügung, so dass Obdachlose bei schlechtem Wetter und zur Vermeidung von nächtlichen Polizeikontrollen (das Schlafen auf der Strasse stellt in einigen Gemeinden eine Straftat und/oder einen Verstoss gegen kommunale Verordnungen dar) einige Wochen lang des Nachts Unterkunft in diesen Einrichtungen fanden. Das in den üblichen Nachtunterkünften beschäftigte Personal, das Obdachlose normalerweise jeden Morgen auf die Strasse setzen muss, konnte teilweise Tagesunterkünfte organisieren oder die nächtlichen Notunterkünften kostenlos zur Verfügung stellen. Zudem konnten neue Leistungen angeboten werden, wie die Ausgabe von Mittagsmahlzeiten, soziale Betreuung, Zugang zu Rechtsdiensten und mehr Bereiche für Versorgung und Hygiene. Auch wurden Massnahmen vorgeschlagen oder entwickelt, die den Übergang von Notunterkünften zu Übergangslösungen (Ein- oder Mehrzimmerwohnungen) vorantreiben sollen. Im Kanton Genf beispielsweise wurde ein Fonds in Höhe von 15 Millionen Franken verabschiedet, um obdachlose Personen für Lohnausfälle zu entschädigen, gegen den die SVP und die Genfer Bürgerbewegung MCG ein Referendum auf den Weg brachten[3].

Die «Rückkehr zur Normalität» ab Mai 2020 hatte in vielen Fällen indessen eine Kürzung oder Aufhebung der Massnahmen zur Folge. Davon betroffen waren vor allem Tagesunterkünfte, die Anzahl ausreichender Betten und die Unentgeltlichkeit der Unterbringung. Selbstverständlich laufen die über den Lockdown hinaus finanzierten Massnahmen weiter, und das Wiederaufflammen der Pandemie im Herbst hat einige kommunale und kantonale Behörden veranlasst, einen Teil der im Frühjahr eingerichteten Stellen erneut zu aktivieren. Diese temporären und experimentellen Massnahmen werden Bewertungen durch Leistungserbringende, Leistungsempfangende und Kostentragende nach sich ziehen. Es ist aber zu befürchten, dass der Grossteil der Initiativen langfristig eingestellt wird. Anstatt die Problematik der Obdachlosigkeit erneut zu verleugnen, wäre es jedoch nur gerecht und notwendig, dass für die durch die «Corona-Krise» sichtbar gewordenen Situationen von der Öffentlichkeit Massnahmen zu deren ständigen Einrichtung entwickelt und umgesetzt würden.

[1] Obdachlosigkeit in der Schweiz - Ausmass und Erklärungen in 8 der grössten Städte, unter Leitung von Prof. Jörg Dittmann und Exploring Homelessness and Pathways to Social Inclusion: A Comparative Study of Contexts and Challenges in Swiss and Croatian Cities, unter Leitung von Prof. Dr. Matthias Drilling.

[2] Quels besoins ont les personnes sans-abri ? Analyse des points de vue des personnes, salariées, bénévoles et sans-abri engagées dans les dispositifs d’assistance (Lausanne et Suisse romande).

[3] https://www.fer-ge.ch/documents/40027/556620/L12723.pdf/dbbb7617-97aa-6c6a-9b52-49511622be7f

Autorinnen

Hélène Martin, Hochschule für Soziale Arbeit und Gesundheit, Lausanne (HETSL), HES-SO

Béatrice Bertho, Hochschule für Soziale Arbeit und Gesundheit, Lausanne (HETSL), HES-SO